Die Verschärfung der Lockdown-Maßnahmen in Bayern war fällig! Eine von Söders 10 Maßnahmen verweist aber darauf, wo das Kernproblem des exponentiellen Infektionswachstums lag: an der fehlenden Software der Gesundheitsämter. Das passierte mit Ansage und das Problem war bereits im Mai bekannt. Und es zeigt: Wir haben ein Riesenproblem bei der Digitalisierung öffentlicher Institutionen. Das schadet uns nicht nur wirtschaftlich, sondern gefährdet auch das Vertrauen in unsere Demokratie. Warum scheitern so viele öffentliche IT-Projekte? Was können wir tun?
Was Asien besser macht
Bereits nach dem Abflauen der ersten Coronawelle saßen in unseren Talkshows Asien-Experten, die uns auf die Strategien asiatischer Länder – auch demokratischer – hingewiesen haben. Neben einer Masken-Kultur aus Respekt vor dem Gesundheitsschutz anderer, getrieben durch die SARS I-Erfahrungen vor 17 Jahren, waren es vor allem konsequente Lockdowns und Reisebeschränkungen sowie flächendeckende Tests in Risikogebieten zur Entdeckung von Infektionsclustern. Was bei uns oft vergessen wird: bei allen diesen Maßnahmen kam es zum konsequenten Einsatz digitaler Technik bei der Identifizierung von Infektionsclustern, Nachverfolgung von Infektionsketten, Überwachung von Quarantäne-Maßnahmen und Information der Öffentlichkeit. Die wesentlich stärkere Verbreitung digitaler Techniken in der öffentlichen Verwaltung, in den Schulen und Unternehmen erleichtert das Aufrechterhalten des öffentlichen Lebens auch im Lockdown oder in der Quarantäne zusätzlich. Fast alle asiatischen Länder haben mit ähnlichen Strategien die Infektionszahlen unter ein kritisches Niveau drücken können und sind seit Monaten wieder fast im Normalzustand.
Wie sah unsere Corona-Strategie bisher aus?
Sie bestand im Wesentlichen aus der Einschränkung von Massenveranstaltungen, den AHA-Empfehlungen und weitestgehender regionaler und kommunale Eigenverantwortung bei der Umsetzung von Schutzmaßnahmen in öffentlichen Einrichtungen, Schulen, Universitäten, Altenheimen etc. Der Kern unserer Anti-Corona-Strategie war aber: die Einzelverfolgung durch die Gesundheitsämter. Bereits im Mai haben Leiter von kommunalen Gesundheitsämtern Alarm geschlagen: sie können bis maximal 50 Fälle pro 100.000 Einwohnern wirklich einzeln nachverfolgen. Sollten es mehr werden, bräuchten sie eine Software. Diese Software gab es – einige außer europäische Länder haben sie sogar in Deutschland gekauft und seit Monaten ist sie im Einsatz. In unseren Gesundheitsämtern stapeln sich die positiven Tests seit Monaten – trotz Unterstützung der Bundeswehr. Der exponentielle Anstieg der Zahlen im Oktober hat im Wesentlichen damit zu tun, dass die Gesundheitsämter die Einzelverfolgung kaum mehr umsetzen könnenund nur noch Infizierte bitten können, Ihre Kontakte selbst zu identifizieren und zu informieren. Und kommuniziert werden Fälle zwischen den Kommunen vielfach noch per Fax.
Warum also wir nicht?
Eine zentrale Säule unserer Corona Strategie ist uns in Deutschland also weggebrochen, weil kommunale Software nicht in Einsatz gebracht werden konnte! Warum haben wir die nicht spätestens seit Spätsommer bundesweit in allen Kommunen ausgerollt? Dieselbe Frage könnten wir auch in andere Richtungen stellen: warum gab es kein durchgängiges Hygienekonzept für Schulen? Warum sucht jede Schule ein eigenes digitales Unterrichtskonzept? Ich habe durch meine Arbeit ein wenig Einblick in kommunale Arbeit und dortige Digitalisierungsprojekte. Und ich lebe in München. Markus Söder hat bei seinem Amtsantritt Digitalisierungsgesetze für bayerische Kommunen auf den Weg gebracht. Den Bedarf hat er also erkannt. Schaut man sich nach nun 2 Jahre die Ergebnisse an, dann darf man ein paar kritische Fragen stellen was seitdem wirklich passiert ist. Viele größere Kommunen haben Digitalisierungsinitiativen gestartet. Die Realität in vielen kommunalen Verwaltungen sieht allerdings ganz anders aus. Den alten schmerzhaften Vergleich mit den baltischen Ländern oder den Niederlanden, die ihre kommunale Arbeit seit Jahren vollständig digitalisiert haben, erspare ich uns hier – der ist zu frustrierend. Ich kenne große Kommunalverwaltungen in denen jeden Morgen der Bote mit dem Aktenwägelchen kommt, weil es keine digitale Aktenhaltung in diesem Bereich gibt. Oder kommunale Verwaltungen in denen weder Notebooks noch ausreichendes WLAN vorhanden sind. Und wir reden hier nicht über die Verwaltung von hochsicheren sensiblen Bürgerdaten. Abteilungen von sich zuarbeitenden, benachbarten Referaten, die in gleichen Gebäuden sitzen aber keine gemeinsame Datenbank haben und sich Akten per Hauspost hin und her versenden.
Oder: Mein Sohn war vor zwölf Jahren in einer so genannten ‚Laptop-Klasse‘ eines staatlichen bayerisches Gymnasiums. Damals (2008) konnten Schüler und Lehrer nicht miteinander kommunizieren, weil die Lehrer keine dienstlichen E-Mail-Adressen hatten. Im Mai dieses Jahres (2020) habe ich erfahren, dass es immer noch keine dienstlichen Emailadressen bei Münchner Gymnasiallehrern gibt, dass aber seit einigen Jahren ein Konzept dazu ausgearbeitet wird. Jetzt – wo viele Unternehmen nach 30 Jahren die E-Mail als Kommunikationsinstrument wieder abschaffen fangen die Schulen damit an? Ich kenne kommunale Mitarbeiter, die schicken sich dienstliche Emails auf ihre private Emailadresse, um diese mit privaten, aber gängigen Microsoft-Programmen in ihrer Freizeit zu bearbeiten. Damit sie mit nicht-städtischen Institutionen überhaupt kommunizieren können – die nun mal einfach MS Excel oder Word verwenden. Warum das Ganze? Weil etwa die Stadt München jahrzehntelang die Einführung von Standard-Produkten besagter Firma verhindert hat. Erst jetzt ändert sich das. Wenn mein Bauantrag wegen nicht digitalisierter Prozesse 3-6 Monate Bearbeitungszeit braucht, ist das zwar ärgerlich, aber zu verkraften. Wenn das kommunale Digitalversagen aber wie jetzt Menschenleben kostet, dann sind ein paar kritische Fragen zulässig.
Digitales Staatsversagen hat Ursachen
Was sind die Gründe für dieses Versagen? Was ist der Grund dafür, dass wir einerseits eine Digitalministerin in Bayern haben (Judith Gerlach), oder anspruchsvolle Digitalstrategien von Städten wie München öffentlich präsentiert bekommen, gleichzeitig aber – wenn es wirklich darauf ankommt im Digitalen schnell zu handeln – völlig versagen?
1. Bürokratie: Größere kommunale Verwaltungen sind ausgeprägte Bürokratien. Mit allen seit Max Weber bekannten kulturellen Folgen: Bildung von Abteilungsaristokratien, Verhinderung übergreifender und durchgängiger Prozesse, eher evolutionäre Entwicklung, viel Beschäftigung mit sich selbst und verengter Blick auf den eigenen Auftrag – statt auf die eigentlichen Bedürfnisse des Kunden/Bürgers. Im Wahljahr zählt dann vor allem eines: keine Fehler machen, um die Wiederwahl des politischen Vorgesetzten nicht zu gefährden. Gerade Technologieprojekte betreffen aber oft mehrere Ressorts (verschiedener Parteien) und haben fast immer disruptives Potential für Prozesse und Abläufe. Wie in der Industrie sind Bürokratien erstmal viele natürliche Gegner der Digitalisierung.
2. Ressourcen und Budgetpolitik: Viele öffentliche Verwaltungen sind kaputtgespart worden und fahren am Limit ihrer Möglichkeiten. Keine Zeit zum Säge schärfen und immer mehr kommunale Aufgaben – bei maximal gleichbleibenden Budgets. Unternehmen würde das zu konsequenter Produktivitätssteigerung durch Innovation zwingen. Das passiert im öffentlichen Dienst kaum. Gleichzeitig ist die Budgetlogik völlig innovationsfeindlich: wer in einem Jahr spart und Budget nicht aufbraucht, bekommt es im nächsten Jahr gekürzt. Dazu gibt es zwar Ausnahmen – aber dieses Verfahren prägt das Gegenteil einer Innovationskultur.
3. Leistungsverständnis Risikobereitschaft, Fehlerkultur: Die inhärente Leistungslogik öffentlicher Institutionen wird noch von einer Kultur des (veralteten) Beamtentums geprägt. Der Gesetzgeber bestimmt den Auftrag und die Verwaltung setzt diesen in Aufgabenbeschreibungen um. Nicht das innovative ‚Hinterfragen‘ und ‚Übertreffen‘ der Erwartungen ist gefragt, sondern deren genaue Erfüllung. Dann wird man auch alle 2 Jahre gefördert. Risiken mit Fehlerpotenzial einzugehen könnte die Beförderung höchsten verhindern.
4. Mitbestimmung: Personalräte im öffentlichen Dienst sind hier meist keine aktiven Innovationstreiber. Sie können es aber werden. Betriebsräte in Unternehmen sind oft Vordenker zumindest aber offen technischen Veränderungen gegenüber, um Arbeitsplätze und Beschäftigte langfristig zu schützen. Denn sie kennen meist die Wettbewerbssituation selbst am besten. Zudem verhindert eine mit Hilfe der Personalräte hochgradig formalisierte Stellenbesetzungspolitik schnelle und vorallem disruptive Besetzungen. Weil Kandidat*Innen bei denen nicht alle Qualifikationen der formalen Kriterien der Stelle entsprechen keine Chancen haben. Die sind aber in innovativen Feldern wie in der IT üblich und sinnvoll, weil diverse Profile ebensolche Denkweisen mitbringen. Sonst reproduzieren sich Kompetenzen und Kultur einer Organisation immer wieder selbst.
5. Fehlende Konsequenzkultur: Alle öffentlichen Beschäftigten kennen selbst nicht nur besonders fähige und leistungsbereite Kolleg*Innen, sondern auch Minderleister*Innen, die jegliche Motivations- und Disziplinierungsmaßnahme jahrelang konsequent erfolgreich aussitzen. Das strahlt auf das Verhalten anderer Mitarbeiter*Innen ab. Öffentliche Auftraggeber sind oft grundsätzlich nicht bereit arbeitsrechtliche Konsequenzen zu ziehen, weil sie sich in einer sozialen Verpflichtung sehen. Das mag berechtigt sein, es wird aber zu wenig auf die Auswirkungen für die Teamdynamik geachtet. Es gäbe da andere Wege.
6. Führung: Führungskräfte im Öffentlichen Dienst sind meist unterbezahlt im Vergleich mit der Industrie. Klassische ‚Innovatoren‘, die auch mal Tabus und Konventionen hinterfragen und brechen, überleben in öffentlichen Unternehmen nicht lange. Personalentwicklung in Führungsrollen hinein findet intern statt und produziert eher abgeschliffene Charaktere. Das hat viele Vorteile – ist aber im Bereich der digitalen Innovationen, die sich oft in Regel-brechenden Quantensprüngen vollzieht, hinderlich. Da bräuchte es viel mehr Austausch nach extern. Gestaltungswillige, ambitionierte Leistungsträger meiden oft den öffentlichen Dienst – im Gegensatz zu den Sicherheitsbedürftigen. Dazu kommt oft die vielfach komplexe Beziehung der Abteilungsleiter*Innen mit den wechselnden politischen Vorgesetzten. Letztere sind oft nicht vom Fach, wechseln nach Wahlperioden und in Wahljahren geht oft gar nichts voran. Umfassende mehrjährige Transformationen oder Ressortübergreifende Veränderungen sind ebenfalls heikel für politische Ressortleiter.
7. Gremien: Viele Entscheidungen, die übergreifend sind und Ressort-, Organisations- oder Prozessübergreifend sind, werden im öffentlichen Dienst über Gremien gestaltet. Diese sind entweder ebenfalls politisch besetzt oder anderweitig paritätisch. Ich bin ein großer Befürworter von agilen Arbeitsformen und divers besetzten Teams. Klassische Gremien sind aber von ihrer Entscheidungsstruktur in einen völlig anderen Kontext als echte agile Teams. Dort passiert oft genau das Gegenteil von Agilität. Gremien mit Vertretern als ‚Abgesandte‘ ihrer Organisation neigen zu Kompromissen und nicht zu innovativen Quantensprüngen. Auch wenn es nach außen ‚agil‘ aussieht.
8. Compliance im Einkauf von externen Leistungen: Ich kenne viele Unternehmen (dazu zählt auch meines), die sind skeptisch bei der Bewerbung um öffentliche Aufträge. Ausschreibungen sind oft inhaltlich viel zu eng, um wirklich Innovation zuzulassen und der Auswahlprozess ist zum Teil bürokratisch und aufwendig. Darüber hinaus brauchen Innovationsprojekte Freiheiten zu experimentieren und Offenheit in Bezug auf Lösungen. Das ist schwierig in einem rigiden Ausschreibungsregime. Dazu kommt, dass der öffentliche Dienst schlecht bezahlt. Enge Innovationsgetriebene und langjährigen Kooperation mit Lieferanten auf Augenhöhe – wie es etwa in der Automobilindustrie und ihren Lieferanten oft der eigentliche Grund für Innovationen ist, ist im öffentlichen Dienst die Ausnahme und kaum möglich.
9. Datenschutz: Der Datenschutz ist wie die Mitbestimmung und demokratische Wahlen ein hohes Gut. Aber Datenschutz ist komplex in der Handhabung und wird er vielfach schlicht als Ausrede und Totschlagargument verwendet, um eine digitale Innovation gar nicht erst anzudenken.
Eine Herausforderung gerade für die föderale Demokratie
Wir werden auch nach Corona weitere existenziell gefährliche Situationen bekommen – ob durch den Klimawandel, internationale Krisen, Terrorismus oder durch weitere Pandemien. Wenn wir es nicht schaffen, Vertrauen in die Effektivität unserer demokratischen Verwaltungen und deren Schutzleistung für die Bevölkerung zu bekommen, dann werden unsere demokratischen Institutionen dafür in Verantwortung gezogen werden. Sind autoritäre Regierungen einfach besser darin ihre Bürger zu schützen, weil sie im Notfall konsequenter durchregieren können? Behindern uns Datenschutz, Mitbestimmung, Compliance und eine verwaltende Führungskultur daran, im Krisenfall schnell und effektiv durch alle unsere Kommunalen Ebenen zu entscheiden und Maßnahmen schnell durchzusetzen?
Noch tummelt sich die AFD in der vermeintlich freiheitsliebenden, liberalen Ecke und hat ihre Chance in der Law&Order Politik noch gar nicht erkannt.
Wir müssen es deshalb trotz föderaler Strukturen und Rechtsstaat und demokratischer Strukturen schaffen, in Notsituationen schnell und effektiv zu handeln. Kommunale Selbstverwaltung kann nicht wichtiger sein als Menschenleben!
Hier ein paar Vorschläge:
1. Staatliche Technologiepolitik muss als Schlüsselfaktor für die Gestaltung der Zukunft erkannt werden. Was sind die Schlüsseltechnologien für unser Gemeinwesen? Wo ist eine bestimmte Technologie über Länder und Ressortgrenzen hinweg in einer Krise lebenswichtig? Wo dümpeln Innovationen jahrelang vor sich hin, weil die bürokratischen Mechanismen sie blockieren? Wo müssen wir gegebenenfalls kommunale Eigenverantwortung oder Länderinteressen temporär aushebeln? Technologiepolitik muss auch als Sicherheits-, Wirtschafts- Sozialpolitik verstanden werden.
2. Fokusprojekte definieren. Es muss erkannt werden welche Technologien konkret Basis für Leistungen des Staates bis zu den Bürgern sind. Wo könnten deren Barrieren in der Organisation des öffentlichen Dienstes liegen und wie löst man die präventiv? Wie stattet man diese Projekte mit ausreichend Ressourcen und Budgets aus? Wie verschafft man ihnen die richtigen externen Partner, die diese wirklich voranbringen können? Wie kann man die Projekte so divers besetzen und agil managen, dass neue Perspektiven wirksam werden aber keine politischen Repräsentanten der Ressortrivalitäten dort die Macht haben? Datenschützer und Personalräte gehören von Anfang an in solche Schlüsselprojekte. Meilensteine und deren Messgrößen zur Umsetzung müssen von Anfang an klar sein und es braucht Frühindikatoren, wenn ein Projekt aus der Zeitschiene läuft.
3. Barrieren zu durchbrechen braucht Führung. Schlüsselprojekte müssen Chefsache werden. Speziell IT-Funktionen müssen mit Bedacht personell besetzt und ausgestattet werden. IT-Leiter*Innen werden in der Industrie oft nach ein paar Jahren abgelöst oder rotiert, weil sie in Funktion nur schwer die rasante Entwicklung in allen innovativen IT-Feldern wirklich mitverfolgen können. Wie erkennt man, dass sich Technologieprojekte festfahren? Wenn Gremien oder konkurrierende Ressorts gegenseitig blockieren? Kann man bestimmte Projekte ggf. auslagern und temporäre Projektgesellschaften in privatrechtliche Gesellschaftsformen überführen, die nicht an alle personalrechtlichen Vorgaben des öffentlichen Dienstes gebunden sind? Oder kann man ggf. nicht gleich outsourcen? Bei großen Bauprojekten macht man das ja auch. Innovationsprojekte sollten darüber hinaus agil oder hybrid gemanagt werden und brauchen Spielraum und Ermunterung zu divergierendem Denken und ungewöhnliche Lösungen. Viele vermeintlich agile Projekte im öffentlichen Raum tun nur so als wären sie agil. Und wenn dann eine stabie Lösung gefunden ist, sollte sich der Projektmanagementstil schnell ändern, in ein straffes Ziel-orientiertes Implementieren.
Das öffentliche Vertrauen in unsere föderale Demokratie und deren Fähigkeit Krisen schnell und effektiv zu managen und die Bürger zu schützen wird es uns danken!
